Dette publique : définition, comment est-elle calculée, qui la rembourse ?

On parle de dette publique pour désigner la somme qui correspond au montant total des emprunts réalisés par l’État et toutes les administrations publiques pour financer les déficits de leurs budgets. Comme les ménages, l’administration publique peut en effet avoir recours à des crédits quand ses dépenses sont plus élevées que ses recettes, et ainsi permettre la continuité de ses actions dans des domaines indispensables tels que la défense, la sécurité, l’éducation, la protection sociale, les retraites, etc.

Dette publique : de quoi parle-t-on ?

Le terme de « dette publique » désigne la somme des emprunts qu’un État doit contracter pour pouvoir financer ses dépenses.

En effet, pour gérer un pays, l’État doit prendre en charge des activités d’intérêt général que l’on appelle les services publics et doit engager des dépenses pour les mener à bien.

À l’origine, les activités d’intérêt général gérées par les services publics, c’est-à-dire l’État et les administrations publiques (centrales, locales, et de la sécurité sociale) concernaient principalement des missions considérés comme du ressort exclusif de l’État, que l’on nomme les fonctions régaliennes, soit les activités liées à la défense, à la sécurité, à la justice, à la diplomatie, etc.

Après la Seconde Guerre mondiale, l’État est intervenu de plus en plus dans le domaine social et le domaine économique pour assurer des prestations aux citoyens (on parle alors d’État-providence), avec, par exemple, la création de la Sécurité sociale (le système français de protection sociale) en octobre 1945. Ces missions de service public concernent également les domaines de l’éducation, des infrastructures, des retraites, des allocations familiales, etc.

Autant de missions qui occasionnent des dépenses pour l’administration publique (rémunérations des agents publics, versements de prestations sociales, investissements, etc.). Pour financer toutes ces dépenses, les administrations publiques disposent d’un budget dont les recettes sont constituées par les impôts, les taxes et les cotisations sociales payés par les citoyens. Quand les dépenses sont plus importantes que ces recettes, ce budget présente un déficit. Pour financer ce déficit, l'État, les collectivités et les organismes publics doivent avoir recours à des emprunts.

La dette publique représente alors la somme de ces emprunts contractés année après année car, en France, ce budget est toujours déficitaire depuis 1975, et qui ne sont pas encore remboursés. La dette publique est exprimée en euros, en l’occurrence en milliards d’euros, et aussi en pourcentage du Produit Intérieur Brut (PIB), c’est-à-dire par rapport à la production annuelle de richesse du pays, ce qui permet de comparer la dette publique à la taille de l’économie.

La dette publique est en constante évolution en fonction du rythme de remboursement de ces emprunts et des nouveaux emprunts contractés pour financer les déficits des administrations publiques.

En France, la dette publique est basée sur la définition de la dette des administrations publiques au sens du traité de Maastricht. Une définition notamment utilisée par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) qui publie tous les trimestres le niveau de cet indicateur.

Cette définition de la dette publique résulte de la volonté de l’Union européenne de mettre en place « une surveillance et des critères en matière de finances publiques afin d’éviter que des évolutions dans un pays membre aient des répercussions négatives pour la stabilité de l’ensemble de la zone et des autres pays membres », comme l’indique la Banque de France.

La dette publique constitue un indicateur en matière de santé financière d’un État. Si elle augmente trop, le pays concerné peut ne plus pouvoir faire face à ses charges d’intérêt, avec pour conséquence le risque de se retrouver en situation de faillite, comme cela a par exemple été le cas pour la Grèce en 2011-2012.

Comment est répartie la dette publique en France ?

L’État, qui regroupe les administrations centrales, n’est pas le seul à devoir emprunter pour financer le déficit de son budget. C’est également le cas pour les administrations locales (collectivités locales, établissements publics locaux, organismes consulaires, caisses des écoles, et tous les organismes publics ou parapublics financés majoritairement par les collectivités locales), et les administrations de la sécurité sociale, c'est à dire l'ensemble des régimes obligatoires de Sécurité sociale (régime général, régimes d'assurance chômage, régimes complémentaires de retraite et régimes de prévoyance, régimes indépendants et agricoles, régimes spéciaux de salariés, leurs organismes de financement, ainsi que les organismes financés par ces régimes comme les hôpitaux publics et privés qui participent au service public hospitalier).

Selon les derniers chiffres publiés par l’Insee, le déficit des administrations publiques représente en France pour l’année 2021 160,7 milliards d’euros.

La dette publique s’élève, elle, à un peu plus de 2 813 milliards d’euros, soit 112,5 % du PIB, contre 60 % du PIB dans les années 2000. La dette publique provient essentiellement de l’État comme le montre les données suivantes :

Source : Insee

Qui gère la dette publique en France et comment ?

En France, la dette publique de l’État est gérée par l’Agence France Trésor (AFT), un organisme placé sous l’autorité du ministre de l’Économie.

L’AFT joue un rôle d’interface entre l’État et les marchés financiers, auprès de qui les administrations publiques contractent des emprunts, dans l’objectif de gérer la dette publique au mieux des intérêts du contribuable.

De ce fait, l’AFT a pour principale mission de piloter les nouveaux emprunts des administrations publiques et de rechercher auprès de différents investisseurs (banques centrales, comme la Banque de France, banques commerciales, investisseurs français ou internationaux) les financements possibles sous forme d’emprunts les moins chers, en matière de taux d’intérêt en particulier, et les plus sûrs pour l’État.

Les financements recherchés pour financer les déficits des budgets de l’administration publique peuvent prendre plusieurs formes. Il peut s’agir d’émissions de titres à court terme, c’est-à-dire qui devront être remboursés dans 3, 6 ou 12 mois, ou de titres à long terme remboursables dans un délai compris entre 2 et 50 ans.

En France, deux formes de titres sont privilégiés : les obligations assimilables du Trésor (OAT), qui sont à taux d’intérêt fixes, et les bons du Trésor à taux fixe et à intérêts précomptés (BTF), qui « servent à couvrir les fluctuations infra-annuelles de la trésorerie de l'État, qui découlent pour l'essentiel du décalage entre le rythme d'encaissement des recettes et celui du paiement des dépenses et de l'échéancier d'amortissement de la dette », comme l’indique l’AFT.

Contrairement aux ménages qui empruntent, grâce à ces obligations, l’État et toutes les administrations publiques, ne remboursent à chaque échéance (année ou semestre) que le montant des intérêts dus. Le capital est remboursé en une seule fois à l’échéance de l’emprunt, remboursement qui implique que l’administration publique se réendette à ce moment-là pour rembourser le capital emprunté.

Pour obtenir ces titres, l’AFT travaille avec une quinzaine de banques françaises sélectionnées tous les 3 ans par l’État, c’est ce que l’on appelle le marché primaire. Ces banques ont la possibilité ensuite de céder ces titres sur le marché boursier et donc à d’autres acteurs financiers (le marché secondaire), des investisseurs partout dans le monde qui peuvent être des fonds de pension, des assureurs, des banques centrales étrangères qui ont des réserves en euros, etc.

Tous ces investisseurs détiennent donc la dette publique de la France. Aujourd’hui, la moitié d’entre eux sont des organismes français, dont notamment des banques et des assurances. Ces dernières achètent des titres de la dette française principalement pour les placements en assurance vie qu’elles proposent. De ce fait, les particuliers titulaires d’un tel produit d’assurance sont aussi indirectement détenteurs d’une partie de la dette publique française.